地震次生环境灾害的法律分析

作者：李妍辉  发布时间：2008/5/23 11:45:25 点击数：

导读:地震次生环境灾害指破坏性地震发生后引发的环境污染事件。地质灾害尤其是特大地震发生后，会对环境产生一系列的破坏，从而形成灾难链。例如：核安全、有毒有害化学品的泄漏、饮用水源保护区的污染、疫情防御等。我国应…

地震次生环境灾害指破坏性地震发生后引发的环境污染事件。地质灾害尤其是特大地震发生后，会对环境产生一系列的破坏，从而形成灾难链。例如：核安全、有毒有害化学品的泄漏、饮用水源保护区的污染、疫情防御等。我国应建立次生环境灾害源的法律管理制度，高度关注地震等自然灾害次生环境问题，防范各类突发环境污染事故，最大限度地减轻次生环境污染危害。

 

一、环境法与防震减灾：

 

自然界中存在气候灾害、地质灾害和生物灾害等。这三大灾种之间存在着灾害链，如大灾有大疫，气候灾害又常通过诱发的滑坡、泥石流及塌陷等，造成更大的危害。[1] 地震是一种自然灾害，也是一条灾害链的起点，不仅地震本身将引起各种灾害，还将诱发各种次生灾害，如沙土液化、喷沙冒水、城市大火、河流与水库决堤等。其中，地震所引发的次生环境灾害非常重要，但却往往容易被忽视。

依据我国环境法现有的对环境问题的分类来看，因为自然原因使环境发生不利于人类的变化，以致影响人类的生产和生活，给人类带来灾害属于第一类环境问题，又称原生环境问题。这类环境问题通常不在法律的规制范围内。但，当这类自然灾害涉及到能够受到人为因素影响的环境要素，这种环境问题就可能会转化为第二类环境问题，即次生环境问题。

我国环境法领域已经逐步把气候灾害和生物灾害纳入环境法的研究视野，并积极参与有关气候变化及生物物种多性样的国际公约、条约和相关国际组织的活动。和前两种灾害不同， 地质灾害通常不具有全球性，往往发生在一国或某一地区的地震带范围内，其造成的影响和危害后果虽然巨大，但仍有相当强的地域性。当这种灾害发生，并引发周边的环境因素呈现出连锁灾难反应，由此产生的次生环境问题则毫无疑问地应当被纳入环境法调整和研究的范围。

 

 

二、地震次生环境灾害的主要类型：

 

如上所述，地震灾害能够形成灾害链，诱发各种次生环境灾害。根据环境各要素的内在关联以及灾害实例，最为常见的次生环境灾害主要有以下几种：

 

　　1、水体污染：由于地震带来了滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害，从而对水质造成了破坏。如有些地区的地表水不能更好地排泄，造成积水现象。如果引发一些危险品的泄漏。如受地震影响，一些危险品液体可能会流入附近水体，改变水质情况，造成水污染。由于水体的流动性，可能会扩大污染影响。

 

　　　2、地震可以诱发滑坡、泥石流、崩塌等灾害，影响灾后救援。

滑坡、泥石流、崩塌等造成道路受阻、救援人员不能及时进入受灾区，从而阻碍救援队伍在黄金时间解救受困人员及伤员。这种现象在此次汶川大地震中体现得较为明显。
　　对于生物灾害链，环保部门应该给予高度重视，及时开展相关监测工作。同时，应制订地震及其他气候条件下灾难链的预案，以减少相关损失。

 

　　3、化工等行业的危险品泄漏：有毒有害化学品的经营、使用、生产、存放场所和可能产生有毒有害废水、废气、废物严重污染环境的生产企业在受到地震破坏后，化学危险品极易泄漏。和核泄漏相比，由于核电厂在建设时抗震级别较高，且遇到紧急事件时有可以关闭以防止核辐射的措施，因此其风险性相对较低。而其他工厂如一些生产危险品的化工厂，由于建设时抗震性能较差，可能更危险。对于这类行业，应当提高多震地区危险品工厂的抗震级别，对其加以重视和防范，以预防可能由地震灾害带来的环境灾害。

 

　　　4、疫情预防：根据地震发生的时间和地区，在不同的气候和地形条件下，都极

有可能引发大规模的流行疾病。例如，随着气候炎热，对伤亡人员的安置稍有不慎则可能进而引发流行疾病等细菌灾害。

三、地震次生环境灾害的法律对策——参考日本的有关立法：

 

日本是一个多地震国家，在日本，地震至少每五分钟发生一次，而且六级以上的地震约占全世界地震的20%以上。

1978年12月，日本国土厅制定了“大規模地震対策特別措置法”，在完善地震预警系统的同时，也针对各种防灾机构、民间企业、居民等制定了相关措施，以强化地震前的预警和地震后的救援措施，将地震带来的损失降到最低点。“大规模地震对策特别措施法”规定如测得大地震即将发生，政府随即启动全面避难救援措施。
   2001年，日本改组了中央防灾会议机构并加强了该机构的职能，建立了从中央到地方的防灾减灾信息系统及应急反应系统。日本长期普及防震救灾意识。全国设有不少地震博物馆和地震知识学习馆，免费开放。参观者可体验6级地震发生时的状态。每年法定“防灾日”来临，日本各地都举办地震防灾演练，介绍应急对策，加强危机意识；日本有完善的地震灾害监测防治系统。日本政府开发了“地震受灾早期评价系统”，储存了大量4级以上地震的灾难资料，一旦发生大地震，该系统可以在30分钟内自动计算出受灾规模，指导当局有针对性地迅速展开救援措施；规范有序的救灾组织体制。
   “日本地震对策特别措施”包括：地震对策体系，东海地震对策，大都市震灾对策，南关东地域地震对策，预防对策・都市防灾体系化，震灾应急措施，灾害救援・复兴措施，地震防御情报系统（ＤＩＳ），强化防灾体制、提高防灾意识，推进地震调查研究，海啸对策等。
    日本“地震关联法”包括：灾害救助法（1947年）、灾害対策基本法（1961年）、大规模地震対策特别措置法（1978年）、地震防灾対策特别措置法（1995年）、建筑基准法（1950年）、建筑物耐震改修促进法、密集市街地整备法。
     日本地震对策研究机构包括：専门调査会（2001年。中央防灾会议，会长：内阁总理大臣）、地震调査委员会（1995年，总理府。地震调査研究推进本部）、判定会(略称)（1979年，气象厅长官的私人咨询机构）、地震予知连络会（1969年，国土地理院长的私人咨询机构）。

 

地震次生环境灾害，由于其发生的复杂性、瞬时性、综合性，在法律规制上涉及的内容相对也比较复杂，根据环境灾害的内在发生机理，从逻辑上主要涉及到预防机制以及灾害发生的应对机制。

在预防机制里又包含有风险预防、预警系统、信息公开、地震安全性评价等。将环境法中的风险预防引入到次生环境灾害的法制调控中，对于减少次生环境问题的发生有着重要意义。此外，在应对机制中一个较为重要的问题则是环境保护的基础设施如何在灾害发生后有效的切断灾难链，阻止次生环境问题的扩大和恶化。地震风险预防立法和地震灾害减轻法将是法律规制的两个重要方面。

 

四、我国防震减灾立法上的不足与缺失：

 

我国自１９９８年３月１日起施行《中华人民共和国防震减灾法》，关于地震灾害的立法相继颁布施行了28个法律、法规和部门规章。内容涉及地震地质灾害的综合规定、预测预防、预报及灾情灾害管理等方面。

但我国在立法上仍然存在一些不足，由其是当灾害真正发生后，这些法律规定难以有效的发挥最大的作用。

 

1、 应急措施的规定空泛：

《中华人民共和国防震减灾法》第二十一条　对地震可能引起的火灾、水灾、山体滑坡、放射性污染、疫情等次生灾害源，有关地方人民政府应当采取相应的有效防范措施。

第三十二条　严重破坏性地震发生后，为了抢险救灾并维护社会秩序，国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府，可以在地震灾区实行下列紧急应急措施：
　　（一）交通管制；
　　（二）对食品等基本生活必需品和药品统一发放和分配；
　　（三）临时征用房屋、运输工具和通信设备等；
　　（四）需要采取的其他紧急应急措施。

从上述两条规定中，可以看出关于采取相应的有效防范措施的规定不详，缺乏具体的应对措施和经验。第三十二条前三款只列举了关于交通、食品药品、房屋、运输工具和通信设备的规定，并未有效涉及地震次生环境问题的应对措施，对于水源，放射性化学物质，传染病毒等都未见其规定。

 

 

2、地震安全性评价的范围较小，不能有效对灾害风险进行预防：

《地震安全性评价管理条例》第十一条　下列建设工程必须进行地震安全性评价：
　　（一）国家重大建设工程；
　　（二）受地震破坏后可能引发水灾、火灾、爆炸、剧毒或者强腐蚀性物质大量泄露或者其他严重次生灾害的建设工程，包括水库大坝、堤防和贮油、贮气、贮存易燃易爆、剧毒或者强腐蚀性物质的设施以及其他可能发生严重次生灾害的建设工程；
　　（三）受地震破坏后可能引发放射性污染的核电站和核设施建设工程；
　　（四）省、自治区、直辖市认为对本行政区域有重大价值或者有重大影响的其他建设工程。

 

    地震安全性评价的范围可以也应当参考我国《环境影响评价法》对需要进行环境影响评价的对像的相关规定，在地质监测科学中已经规定为地震带、极有可能发生地震灾害的区域内的建设项目以及区域规划都应纳入到地震安全性评价中。

 

3 、行政机构内的部际协调有待加强：

《国家破坏性地震应急预案》中关于国务院的应急反应中规定：“根据灾情和受灾省、自治区、直辖市人民政府的请求，国务院确定对灾区进行紧急支援的部门和单位。有关部门和单位按国务院部署对灾区进行紧急支援。”并详细列举了国务院各部委的分工。

 

（12）次生灾害防御。 水利、经贸、石油和化学工业、煤炭、国防科学技术工业、冶金、建设、机械、信息产业、民航、环保、国土资源等有关部门：对本系统处在灾区的易于发生次生灾害的地区和设施采取的地区和设施采取紧急处置措施并加强监视、控制，防止灾害扩展，减轻或消除污染危害。
    　 从以上规定中可以看出，我国立法已将环境保护部纳入部际分工之中，但并未对各部门的具体职责作相关规定。对于地震次生环境灾害，中国环境保护部理应高度关注地震等自然灾害次生环境问题，防范和治理各类突发环境污染事故。建立一个很好的部际协调机制和迅速的灾后联动互助机制，国管院及各级地方政府、各级官员应对自然灾害的能力才能进一步增强。破坏性地震发生后，地震应急工作及时、高效、有序的开展，可以最大限度地减轻地震灾害，减少人员伤亡和经济损失。

 

结语：地震次生环境灾害所涉及的环境要素较多且各要素之间有着复杂的关联性，对此，法律的规制也应当是全方位、多层次的综合立法体系。光有法律的规定还不够，在实践中遵照执行才是重中之重，这需要投入大量的人力、物力，但相比灾难发生后给国家、人民造成的人身财产损失，这种事前的投入和预防更有效也更有价值。